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科學的“雙評價”是新時代國土空間規劃的關鍵和基礎

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2019年5月,中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,這是服務于新時代高質量發展的綱領性文件,確立了“多規合一”的國土空間規劃體系以及實施和監督,體現了體系統一、責權清晰、科學高效,為從國土空間整體謀劃新時代開發和保護格局提供了政策和制度保障,是規劃領域劃時代、具有里程碑意義的文件。

就我們對國土空間規劃的理解,其基本構成應該包括:

(1)空間管控底線。充分發揮國家和省級主體功能區在國土空間方面的戰略性、基礎性和約束性作用,按照不同區域的主體功能定位,進行科學的資源環境承載能力評價和國土開發適宜性評價,實行差異化的國土空間利用和開發(樊杰,2013)。

(2)制定主體功能區戰略。按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的區域功能定位,優化國土空間開發格局,實施國土空間的分類管理政策。

(3)“三區三線” 協同劃定。在國家層面和省級層面,在保障國家生態安全、糧食安全、城鄉安全的基礎上劃定生態、農業和城鎮“三類空間”和生態保護、基本農田和城鎮開發“三條紅線”。在城市層面,進一步落實國家和省級主體功能區戰略,細分生態和農村“兩類空間”和生態保護和永久農村地區“兩條紅線”,在此基礎上準確劃定城鎮建成區及其邊界,從城鎮土地開發效率和城鎮建設安全的視角劃定城鎮剛性增長邊界和彈性增長邊界,為推進國家城鎮化戰略服務。

(4)空間要素的有效植入。國土空間規劃,說到底是空間要素的科學利用和規劃,包括了政府轄區空間的有效或高效利用,也面臨更大范圍內水、交通、環境、社會和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國土空間規劃的核心內容。

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出“綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素,科學布局生產空間、生活空間、生態空間”。很顯然,國土空間規劃,將依托發展規劃和國土空間本底條件,在生態、農業、城鎮“三類空間”和生態保護、基本農田和城鎮開發“三條紅線”劃定的基礎上,進行生產、生活、生態“三生空間”要素的科學規劃。那么,如何科學地進行資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價(也稱“雙評價”)就成為科學布局生產空間、生活空間、生態空間(也稱“三生空間”)的關鍵和基礎。

從當下資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價(也稱“雙評價”)研究進展看,尤其針對市縣層面的國土空間規劃需求,還有一些問題急需解決,主要表現在:

(1)生態空間缺乏生態安全格局考慮,生態保護區劃定過大,保護與發展關系處理失當,甚至陷入“為了保護而保護”的怪圈;

(2)農業空間只是注重了“糧食生產”的基本農田保護和利用,忽略了農林牧副漁大農業空間和作為農業生產者——農民和農村的保護和利用;

(3)城鎮空間面向“開發”而不是理性、科學的“增長”,城鎮開發空間普遍偏大,并且在當下建設技術條件下,城鎮開發邊界非常容易被建筑技術所突破,也變成一條“可有可無”的紅線。據此,面向實用的、可操作的國土空間規劃編制需要關鍵技術創新。

關于生態功能區劃定。生態空間是國土空間中特定的空間類型,一般認為與人類的生活和生產關系不太緊密。也就是說,從空間節約的原則看,生態空間占比越小越好。然而,正是由于這樣的空間資源利用價值理念,最終由于生態空間不足導致生產和生活空間質量低下。

據此,在國土空間規劃時,不是生態空間越大越好,也不是生態空間越小越好,而是需要追求城市或區域的生態安全格局存在與否,以及是否具備相關的對生活和生產空間的生態服務功能,再就是生態空間本生的生產功能,即:作為城市或區域綠色基礎設施的作用。

遺憾的是,最近20多年來,城鄉規劃領域引入的景觀生態學“斑塊-廊道-基質”空間分析方法,以及最近兩年空間規劃試點中相關的生態功能區和生態保護紅線劃定時,基本都沒有遵循上述國土空間利用中的生態空間價值理念。傅強等(2013)引入“生態網絡理論(Bennett,2006)”,采用生態過程與模擬的水平分析方法,進行生態空間分析和劃分,解決了保障城市與區域生態安全格局的技術問題。這主要在于:有些斑塊,相比于大型斑塊與廊道,在物種遷徙過程中起到中繼作用,它們往往是生態網絡功能恢復與強化的重點區域,但在城市發展過程中卻又是最容易成為建設用地蠶食或侵占的空間。基于生態網絡理論構建的城市或區域生態空間網絡,可以有效地維護區域生態系統的安全格局。

關于永久農村地區劃定。我國是歷史悠久、農耕文化最發達的農業大國,也是一個人多地少、大量進口糧食和農副產品的國家。隨著城鎮化水平的日趨提高,建成區擠占農田,傳統農副產品區衰退,農民大量進城,保護耕地、保護農村、保護農業和農民,成為緊迫的問題。

然而,由于長期的政府事權分隔,對這一問題的認識一直停留在片面的或局部的層面。比如,過分強調耕地的占補平衡,導致一部分耕地“上山”或“下海”。國土空間規劃必須保障國家的糧食安全,農業和農村是基礎。這就需要引入永久農村地區的概念。這主要在于:在國家積極推行城鎮化進程中,也已經認識到“沒有農業現代化,就不可能完成真正的城鎮化進程”的道理,鄉村振興戰略也成為國家最重要的戰略之一。

但是,在沒有劃定永久農村地區的情況下,全面的鄉村振興和投資建設肯定是不經濟甚至產生投資低效和浪費。

據此,依托國家基本農田保護區和傳統高產穩產農副產品生產區,集中連片能夠實現規模生產經營,具有高水平農業管理人員和現代化農村和傳統鄉村文化地域,劃定永久農村地區成為新時代國土空間規劃面臨的新課題。所謂永久農村地區,指以鄉或村為地域單元,依托國家永久農田保護區,未來永久保留農村地域景觀風貌、永久從事農業生產并以農業和農村現代化建設為主要內容的地區。

劃定的永久農村地區主要包括農業發展地區特別是重要農產品產區、具有景觀特色的農業生態用地以及農村傳統風貌保留較完好的村落、經濟產業及農業觀光、旅游等相關產業為主;物質空間以村莊空間形態和農業大地景觀為主要空間特色;社會發展保留傳統鄉村文化。通過永久農村地區劃定,旨在嚴格保護農業發展資源,穩定發展農業和糧食生產;同時與城市增長邊界、生態紅線相銜接,控制城鎮建設范圍;保護生態環境,傳承鄉村特色。

關于城市增長邊界劃定。首先,需要在傳統用地適宜性評價基礎上加入城市的特征因素,如水網密度、河湖濕地保護等要素,劃定剛性增長邊界,用于區分可建設用地和不可建設用地。其次,在可建設區范圍內,結合社會經濟條件的用地增長潛力分析,根據社會經濟、政府政策、基礎設施的高效利用等原則,選擇城市發展方向,確定最佳開發時序,建立生態環境良好、應變彈性較大的都市區空間結構,切實制止建成區周邊失控的圈地行為。

總之,新時代面臨新矛盾,對于國土空間規劃而言,主要是解決空間的不平衡不充分發展問題。國土空間規劃,需要轉變傳統規劃價值取向,彰顯全面發展、綠色生態、文化傳承和以人為本的理念,需要更加重質量、重協調、重存量、重特色、重生態、重治理,提高城市和區域的發展質量成為第一要務。
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